Criada em novembro de 2005 e regulamentada em junho do ano seguinte, a Lei 11.196, conhecida como Lei do Bem, instituiu incentivos fiscais para empresas que investem em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), como forma de fomentar a investigação científica e a inovação tecnológica no ambiente produtivo. Entre os benefícios previstos na lei estão a possibilidade de dedução de 20,4% a 34% no IRPJ (Imposto de Renda de Pessoa Jurídica) e CSLL (Contribuição Social sobre o Lucro Líquido) dos gastos em P&D e a dedução de 50% no IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) na compra de máquinas e equipamentos destinados aos investimentos nessa área.

A mais recente edição do Boletim de Subsídios da União, produzido pela Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria (Secap) do Ministério da Economia e divulgado na quarta-feira (7/4), oferece uma ampla análise dos resultados da aplicação da lei. Segundo o documento, os gastos tributários associados à Lei do Bem, ou seja, as deduções de tributos sobre a renda de empresas que investem em P&D, alcançaram R$ 2,4 bilhões em 2019 e correspondiam a 21% do total do gasto tributário federal alocado no quesito ciência e tecnologia.

“O conjunto de evidências apresentadas sugere que a Lei do Bem corresponde a um instrumento relativamente efetivo para ampliar os esforços tecnológicos e a inovação empresarial no país”, destaca o documento. O estudo foi realizado a partir de um modelo econométrico que utilizou dados dos beneficiários da política, disponíveis em relatórios de gestão elaborados pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) e microdados da Relação Anual de Informações Sociais da Secretaria de Trabalho do Ministério da Economia. “Nesse sentido, propostas que permitam o aperfeiçoamento da política deveriam ser consideradas. Uma possível alternativa de aprimoramento é permitir o aproveitamento em exercícios futuros de benefícios fiscais que não foram utilizados no mesmo exercício de realização dos gastos em P&D (prejuízo fiscal, lucros reduzidos).”.

O boletim sugere ainda: “Deve-se estudar a possibilidade de ampliar o escopo de beneficiários da medida, removendo as barreiras que limitam o acesso de empresas inovadoras de todos os tamanhos. Essas e outras medidas que permitam aprimorar a Lei do Bem devem considerar as diretrizes de sustentabilidade fiscal e de redução dos gastos tributários federais.

Uma alternativa para financiá-las, se houver necessidade de recursos públicos adicionais, seria realizar esforços de avaliação e revisão de outros gastos tributários com finalidade similar, mas que podem não ser efetivos ou que concedam benefícios aparentemente sobrepostos aos da Lei do Bem, como por exemplo os gastos com ‘Despesas com Pesquisas Científicas e Tecnológicas’.

Tendência internacional

O boletim elaborado pela Secap salienta que a formulação da Lei do Bem acompanhou uma tendência internacional de fortalecimento do uso de incentivos fiscais como instrumento de políticas de apoio a pesquisa, desenvolvimento e inovação nas empresas. “No plano doméstico, essa política foi concebida segundo uma nova orientação de política industrial, que procurava dar maior ênfase à inovação como estratégia de desenvolvimento produtivo e de aumento da competividade das empresas. Além disso, buscava-se instrumentalizar a Lei de Inovação, que promoveu uma reformulação do marco regulatório de ciência, tecnologia e inovação com o objetivo de dinamizar e ampliar a inovação empresarial em parceria com setor público”.

Segundo conclusão da equipe da Secap responsável pela análise,  o desenho da concessão de incentivos da Lei do Bem, “que, em regra, não discrimina setores, projetos ou exige processos de apreciação prévia dos investimentos em P&D para fruição dos benefícios, representou um avanço em relação aos programas de incentivos fiscais antecedentes (PDTI/PDTA)”. Dessa forma, de acordo com o documento, a lei possibilitou o alcance de um número maior de empresas beneficiárias, que subiu de 130 empresas em 2006 para 1.476 em 2017.

O boletim informa ainda que o aumento do número de beneficiários da política, após 2010, não foi acompanhado pela elevação do nível de gastos tributários em termos reais, “o que indica possível redução no valor dos investimentos subsidiados”. A equipe da Secap constatou também que a alocação dos benefícios é “condizente com o padrão de concentração espacial e setorial dos segmentos produtivos que realizam P&D, localizados no Sudeste e pertencentes à indústria de transformação e a serviços de informação e comunicação”.

Realidade desafiadora

A análise da evolução de indicadores de esforço e de resultados da inovação revelou uma realidade bastante desafiadora para o alcance dos objetivos das políticas de incentivo à inovação empresarial no país, sustenta o boletim, que aponta que foram “modestos” os avanços no encontro de soluções para problemas estruturais, como os baixos níveis de investimento em P&D por empresas, o desenvolvimento tecnológico incipiente e as baixas taxas de inovação.

O Boletim de Subsídios da União registra: “A análise da literatura empírica evidenciou que a Lei do Bem conferiu uma redução de custos de inovação relevante, possibilitou ganhos de aprendizagem na gestão de P&D empresarial e contribuiu efetivamente para o aumento de esforços de inovação e melhoria da produtividade das empresas. No entanto, há evidências de que o alcance da política ainda é restrito e de que houve queda de efetividade após a sua maturação”.

O documento ressalta que a Lei do Bem foi reconhecida como uma política que provê uma “relevante redução de custos de inovação, possibilita ganhos de aprendizagem na gestão de P&D empresarial  e contribui efetivamente para o aumento de esforços de inovação e melhoria da performance das empresas”, mas que, entretanto, “evidências mais recentes indicaram que  a política pode ter se tornado menos eficiente após um período maior de maturação (2006-2013) e que os incentivos podem propiciar uma substituição parcial de investimentos privados que seriam realizados caso não houvesse subsídios públicos (efeito crowding-out parcial)”.

Alcance de beneficiários

As avaliações também fazem ressalvas quanto ao alcance limitado dos beneficiários em potencial da política (empresas que implementam inovações), que tem relação com aspectos do desenho da política (restrição a empresas do regime de lucro real, necessidade de lucro no exercício). “Os resultados da análise de impacto da Lei do Bem para um recorte temporal específico, de 2012 a 2017, com o objetivo de oferecer evidências sobre a performance mais recente da política, corroboram as evidências anteriores de um efeito positivo sobre os esforços de inovação empresarial”.

O documento prossegue: “A hipótese levantada é que o impacto da Lei do Bem poderia ter sido potencializado após o início da recessão econômica, em função da natureza cíclica dos investimentos em P&D. As estimativas realizadas também apontaram um aumento progressivo do coeficiente de impacto da política sobre empresas da indústria de transformação ao longo do período investigado (subiu de 3,7% em 2014 para 7,4% em 2017), consonantes com essa hipótese. Desse modo, a política teria contribuído para evitar um retrocesso ainda maior nos investimentos em P&D no período”.

Confira o Boletim na íntegra

Por Ministério da Economia